معاهده شیکاگو یا امنیت هوانوردی غیرنظامی / وقتی آمریکا پایبند معاهدات منعقد شده در خاک خود، نیست!

گروه اجتماعی خبرگزاری دانشجو؛ «معاهده هوانوردی بین المللی کشوری» که در هفتم دسامبر سال ۱۹۴۴ امضا شده است، ابزار قانونی بنیادینی است که با لحاظ کردن هوانوردی بین المللی غیرنظامی، حاکم بر حقوق و مسئولیت‌های دولت‌ها است. این معاهده در بخش دوم، در بردارنده اساسنامه سازمان هوانوردی بین المللی کشوری (ایکائو) است.

 

اولین عهدنامه چند جانبه مربوط به هوانوردی کشوری پس از جنگ جهانی اول در چهارچوب گردهمایی صلح ورسای منعقد گردید. اصلی‌ترین هدف آن، اطمینان از نظارت بهتر بر «هوانوردی بین المللی» هدف از پیش بینی این ساختار حقوقی بین المللی مبتنی بر «اصل حاکمیت هوایی» بود. علاوه براین، هدف از پیش بینی این ساختار حقوقی، برای اطمینان از آن بود که هوانوردی پیش از جنگ بین دولت‌ها، بتواند به طور مسالمت آمیز توسعه یابد.

ایالات متحده در آن زمان در گردهمایی پاریس حضور نیافت اگر چه قاعده حقوقی حاکمیت هوایی و سایر قواعد، عهدنامه‌ای الزام‌آور بودند اما این دیدگاه نیز وجود داشت که معاهده پاریس به قدر کفایت به طرح مفاهیم اقتصادی آزادی تجارت هوایی را اجازه نمی‌دهد؛ بنابراین ایالات متعهده هیچگاه به عهدنامه پاریس نپیوست.

در سال ۱۹۴۴ زمانی که نظام هوانوردی بین المللی غیرنظامی به دلیل بروز مخاصمات مسلحانه فرو ریخته بود، ایالات متحده ابتکار دعوت دولت‌ها به برگزاری یک گردهمایی با هدف گسترش ساختار بنیادین و قانونی عهدنامه جهانی پاریس را در دست گرفت. 

همایش هوانوردی بین المللی کشوری از تاریخ اول نوامبر تا هفتم دسامبر سال ۱۹۴۴ در شیکاگو برگزار گردید و پنجاه و چهار دولت در این همایش حضور یافتند. همایش با امضای عهدنامه اصلی، موافقت‌نامه خدمات هوایی ترانزیت بین المللی و موافقت نامه حمل و نقل بین المللی هوایی و موافقت نامه موقت در مورد هوانوردی بین المللی کشوری پایان یافت. «موافقت نامه آزادی‌های دوگانه» و «موافقت نامه آزادی‌های پنج گانه» به ترتیب ساختاری چند جانبه، حقوق ترانزیتی و حقوق تجاری را در زمینه خدمات بین المللی هوایی به طور قانون‌مند هدف گذاری کرده بودند. هدف موافقت نامه موقت هم پیوند خوردن به دوره زمانی بود که معاهده شیکاگو به طور رسمی در چهارم آپریل سال ۱۹۴۷ قابلیت اجرا می‌یافت.

 

 

ماده ۲ معاهده می‌گوید: دولت‌های متعاهد این حق را شناسایی کرده‌اند که هر دولت، حاکمیت کامل و انحصاری بر فضای بالای سرزمین خویش دارد. اصل بنیادین عهدنامه ۱۹۱۹ پاریس به این ترتیب نسبت به همه دولت‌ها، حتی نسبت به دولت‌های غیر متعاهد نیز به طور مجدد تایید گردید. اصل عبور بی ضرر از قلمرو سرزمینی کشور‌ها برای هواپیما‌های سایر دولت‌های متعاهد آن‌گونه که در معاهده پاریس بود، دیگر در عهدنامه شیکاگو پذیرفته نشد در عین حال حقوق ترانزیتی به طور چند جانبه و جداگانه در قلمرو دولت‌ها به طور متقابل توسط دولت‌ها به یکدیگر اعطا شده است.

ماده ۶ معاهده شیکاگو مقرر داشته است: «خدمات بین المللی غیر منظم هوایی به جز در مواردی که با مجوز خاص یا سایر مجوز‌های یک دولت متعاهد انجام می‌گیرد، می‌تواند براساس چنین مجوز یا اجازه‌ای بر فراز و یا در داخل سرزمین دولت‌های متعاهد برقرار گردد. «این ماده نتیجه ناکامی نشست شیکاگو در مورد موافقت دولت‌ها با توافق چند جانبه حقوق تجاری در زمینه خدمات بین المللی منظم هوایی (پرواز‌های منظم بین المللی) بود. در سال ۱۹۴۶ میلادی ایالات متحده و پادشاهی متحد بریتانیا، اولین موافقت نامه دو جانبه خدمات هوایی پس از جنگ جهانی دوم را منعقد کردند که به «قرارداد اول برمودا» شهرت یافت.

این قرارداد برای طیف وسیعی از قرارداد‌های دو جانبه در زمینه خدمات بین المللی منظم هوایی به عنوان الگو واقع شد. این موافقت نامه‌های دو جانبه در بیش‌تر مناطق جغرافیایی جهان، اجازه می‌دهند شرایط عملیات پروازی به منظور برآورده شدن نیاز‌های مورد نظر دو دولت متعاهد، دقیق تر شوند.

خدمات بین المللی غیر منظم هوایی مانند پرواز‌های چارتر، پرواز‌های ایر تاکسی و هوانوردی غیر بازرگانی و غیر نظامی نیز تحت حاکمیت ماده ۵ عهدنامه شیکاگو قرارگرفته است. براساس این ماده، هواپیمایی که در این نوع خدمات به کار گرفته می‌شود، مشروط به ملحوظ داشتن شرایط این معاهده از حق پرواز ورودی و خروجی بر فراز سرزمین دولت‌های عضو به صورت عبوری (بدون توقف و یا با توقف)، ولی بدون هدف بازرگانی و بدون نیاز به اخذ مجوز، برخوردار است و همین گونه است برای پرواز‌های بازرگانی شامل توقف برای سوار یا پیاده کردن مسافر یا بار، به شرط آن که در هر صورت برای هر دولتی که این گونه توقف در قلمروش انجام می‌گیرد، حق وضع مقررات و تعیین شرایط با محدودیت‌ها درمورد چنین پروازی محفوظ باشد.

براین اساس بودکه تعدادی از دولت‌ها مقررات ملی حاکم بر شرایط پرواز‌های چارتر و سایرخدمات پروازی غیربرنامه‌ای به داخل و خارج قلمروشان را وضع نمودند. ازجمله بیست عضو کنفرانس اروپایی هوانوردی غیرنظامی مقررات خویش را در چهارچوب خدمات هوایی چارتر در مسیر‌های هوایی آتلانتیک شمالی هماهنگ کرده اند.

ماده ۱۷ این اصل را حاکم نموده است که «هواپیما تابعیت دولتی را داراست که در آن به ثبت رسیده است».

 

برابر ماده ۱۹ این چنین ثبتی باید مطابق قوانین و مقررات دولت ثبت کننده انجام گیرد. بخش پنجم موافقت نامه بین المللی خدمات هوایی ترانزیتی همانند بیش‌تر موافقت نامه‌های دو جانبه خدمات حمل و نقل هوایی از «پرچم مصلحتی» در هوانوردی بین المللی غیرنظامی به دلیل ضرورت واقعی بودن مالکیت و کنترل موثر بر شرکت حمل ونقل هوایی جلوگیری می‌کند و یا از عملیات هواپیما‌هایی که تابعیت دولت ثبت کننده آن پنهان نگه داشته شود، ممانعت به عمل می‌آورد.

 

 

مواد ۳۱ تا ۳۲ این اصول را مطرح کرده اند که  «هیچ هواپیمایی نمی‌تواند بدون گواهینامه معتبر قابلیت پرواز، پرواز کند و هیچ خلبان یا خدمه پروازی نمی‌تواند هواپیمایی را بدون مجوز معتبر به پرواز در آورد». این قواعد مسئولیت بین المللی دولت ثبت کننده هواپیما و صادر کننده این گونه گواهینامه‌ها را برای هواپیما و نیز صلاحیت خدمه پروازی، در هرجایی که هواپیما پرواز می‌کند، مطرح می‌سازد.

مواد ۳۷ تا ۴۲ معاهده به استاندارد‌های بین المللی و رویه‌هایی که ایکائو اعلام می‌کند، می‌پردازد.

 

برابر ماده ۳۷ هر دولت متعاهد موظف به تشریک مساعی در زمینه اطمینان از بالاترین حد عملی یکسان سازی استاندارد‌ها و رویه‌ها شده است.

مطابق ماده ۳۸ دولت‌های متعاهد باید به صورت فوری هرگونه تفاوت میان استاندارد‌ها و مقررات خویش و آن چه را که ایکائو وضع می‌کند، به آگاهی ایکائو برسانند. اگرچه ماده ۳۷ به صراحت این موضوع را بیان نکرده است، اما می‌توان از قرائت مواد ۳۷ و ۳۸ نتیجه گرفت که دولت‌های متعاهدی که تفاوتی را گزارش نمی‌کنند باید به استاندارد‌هایی که ایکائو مقرر می‌دارد، ملتزم باشند. از سوی دیگر رویه‌های توصیه شده اجباری نیستند و در این طبقه بندی قرار نمی‌گیرند.

برخی از شیوه‌های مهم در افزایش همکاری بین شرکت‌های هواپیمایی همانند اجاره، چارتر و مبادله هواپیما شامل انتقال محل استقرار هواپیما از یک کشور به کشور دیگر بدون تغییر مالکیت و ثبت آن می‌باشند. این امر موجب بروز این مسئله می‌شود که دولت ثبت کننده هواپیما در سطح بین المللی در مورد رعایت ماده (۱۲) معاهده (مقررات هوایی)، ماده (۲۹) معاهده (مدارکی که باید همیشه در هواپیما نگهداری شوند)، ماده (۳۰) معاهده (تجهیزات رادیویی هواپیما) و ماده (۳۱) معاهده (قابلیت پرواز) با وجود عدم امکان نظارت موثر و اطمینان از اعمال این مواد، همچون گذشته مسئولیت داشته باشد.

علاوه براین، برخی ترتیبات فنی نگهداری و بازرسی جامع (یعنی در اروپا دستور العمل‌های atlas‚kssu) متضمن انتقال وظایف و نظارت و کنترل مربوط به کارکرد‌های نگهداری و بازرسی جامع از دولت ثبت کننده هواپیما به دولتی که این وظایف به طور موثر در آنجا انجام می‌گیرد، می‌باشد. این امر براساس پیوست (انکس) شماره (۶) فصل سوم معاهده مجاز گردیده است، اما به دلیل وجود ماده (۳۱) معاهده، تنها بین طرف‌های این ترتیبات قابل اجراست.

به منظور برطرف کردن این مشکلات مجمع عمومی ایکائو در سال۱۹۸۰ پس از انجام مذاکراتی طولانی، تصمیم گرفت معاهده را به واسطه درج ماده۸۳ مکرر (اجاره، چارتر و مبادله هواپیما) اصلاح نماید.

این ماده از معاهده پیش بینی می‌کند که: انتقال وظایف و مسئولیت‌های از دولت ثبت کننده به دولت متبوع متصدی واقعی حمل و نقل، مشروط به اعلام انتقال وظایف و مسئولیت‌ها به ایکائو و انتشارش پس از آن و یا اطلاع رسانی مستقیم به همه دولت‌های متعاهد، براساس معاهده در قبال همه (دولت‌های عضو) به طور قانونی قابل اجرا می‌شود. این اصلاحیه برابر ماده (۹۴) معاهده باید به وسیله دو سوم دولت‌های متعاهد به تصویب برسد در حالی که این اصلاحیه تا تاریخ ماه جون سال ۱۹۸۸ هنوز اجرایی نشده است.

مسئله توقف هواپیما‌های غیر نظامی و حتی به طور کلی این پرسش که تحت چه شرایطی توسل به زور علیه هواپیما‌های غیر نظامی میسر است در معاهده به طور باز باقی گذاشته شده است. تنها پیوست شماره (۲) در بردارنده فرآیند چگونگی توقف هواپیما می‌باشد.

به دنبال سانحه هوایی کره‌ای در اول سپتامبر ۱۹۸۳ زمانی که یک فروند هواپیمایی بوئینگ -۷۴۷ شرکت هواپیمایی کره به وسیله هواپیما‌های جنگنده شوروی نابود شد و در نتیجه ۲۶۹ انسان کشته شدند، مجمع عمومی ایکائو در ۱۹ می ۱۹۸۴ تصمیم به اصلاح معاهده با درج ماده (۳) مکرر گرفت. براساس این معاهده «دولت‌های متعاهد تصدیق می‌کنند که همه دولت‌ها باید از توسل به استفاده از اسلحه علیه هواپیما‌های غیرنظامی در حال پرواز خودداری کنند و درمواردی که هواپیما توقیف می‌شود، جان سرنشینان و ایمنی هواپیما نباید به خطر بیافتد».

در میان سایر تعهدات، دولت‌های متعاهد هم چنین باید مقررات جاری خویش را نسبت به موقعیت هواپیما‌های غیر نظامی انتشار دهند. درهرحال این پرسش که معاهده و پیوست‌های آن تا چه حد می‌توانند در مورد هواپیما‌های دولتی (به ویژه در مورد هواپیمای نظامی) اجراشوند بی پاسخ است.

 

برخی دولت‌ها تفسیر مضیق از بند «الف» ماده (۳) معاهده را ترجیح می‌دهند و دیدگاهی را برمی گزینند که مبتنی بر آن معاهده و پیوست‌های آن به هیچ وجه در مورد هواپیما‌های دولتی (و به طور خاص هواپیما‌های نظامی) قابل اجرا نمی‌باشند. سایر دولت‌ها با دیدگاهی مبتنی بر بند «د» ماده (۳) موافقت دارند که براساس آن می‌توان آن را تا اندازه‌ای توسعه بخشید که حصول اطمینان از ایمنی هواپیمای غیر نظامی و سرنشینان آن الزامی باشد.