اصلاح ساختار بودجه؛ فرصت اندک، ابهامات فراوان

به گزارش گروه اقتصادی خبرگزاری دانشجو روزنامه کیهان درباره اصلاح بودجه نوشته است: کمتر از ۱۰ روز به پایان مهلتی که دولت برای اصلاح بودجه از رهبری گرفته بود، باقی مانده، اما دولت که تا روز‌های پایانی این مهلت اقدام قابل توجهی نداشته، حالا طرحی پر از ابهام ارائه کرده است. ساختار بودجه‌ریزی در کشور ما سال‌هاست که با مشکلات عدیده‌ای رو به رو است، اما مسئولان دولتی که عمدتا به مدد درآمد‌های نفتی و انداختن مشکلات به زمان آینده از حل مشکلات مربوط به بودجه شانه خالی می‌کردند، با وقوع تحریم‌ها از پوشاندن ضعف‌های ساختاری بودجه در سال ۹۸ ناتوان ماندند.

بر همین اساس، ارائه لایحه بودجه ۹۸ به مجلس بااندکی تاخیر صورت گرفت و دلیل این تاخیر هم رفع برخی ایرادات ساختاری رهبر انقلاب نسبت به لایحه بودجه اعلام شد؛ البته بعد از اینکه لایحه بودجه ارائه شد مشخص گردید مشکلات ساختاری بودجه‌ریزی همچنان باقی است و فقط برخی نکات غیرساختاری از سوی دولت در بودجه لحاظ شده است.

این شرایط و ابقای‌اشکالات ساختاری بودجه موجب شد تا رهبر معظم انقلاب با هشدار نسبت به این موضوع، رفع این‌اشکالات را از مسئولین اجرایی کشور طلب کنند، چنانچه علی لاریجانی، رئیس‌مجلس شورای اسلامی در ۱۷ بهمن ۹۷ اعلام کرد: «رهبر انقلاب با تدبیر، دستور اصلاح ساختار بودجه ریزی کشور در مدت چهار ماه آینده را دادند.»

یک ماه پس از علنی شدن دستور رهبری هم اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس‌جمهور بااشاره به تاکید رهبر معظم انقلاب در تدوین برنامه‌ای برای اصلاح ساختار بودجه اعلام کرد: «اصلاح ساختار بودجه در شرایط کنونی، کاری پرفایده، سودمند و در جهت منافع کشور است.»

استقبال مسئولین اعم از مجلس و دولت، این امید را تقویت کرد که اصلاحاتی در بودجه ۹۸ اعمال خواهد شد، اما با توجه به کمبود وقت و نبود همت لازم برای این کار، اصلاح ساختار بودجه به چهار ماه نخست امسال موکول شد؛ چهار ماهی که کمتر از ۱۰ روز به اتمام آن باقی مانده و دیگر هیچ عذری برای کم‌کاری دولت در این زمینه وجود ندارد.

حرکت چراغ خاموش سازمان برنامه

همان طور که‌اشاره شد، اصلاح ساختار بودجه به چهار ماه نخست ۹۸ موکول شد، اما در طول این مدت خبر چندانی از این اصلاح ساختار منتشر نشد تا معلوم شود این مسئله دغدغه خیلی بزرگی برای دولت نیست؛ چرا که در طول این مدت بار‌ها نمایندگان مجلس نسبت به عدم اهتمام دولت به این موضوع سخن گفته بودند.

به عنوان نمونه، علی اکبر کریمی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس اوایل خردادماه گفته بود: «متاسفانه عزم و اراده لازم از سوی برخی مسئولان دولت برای اصلاح این ایراد‌ها وجود نداشت و دولت اقدامی برای متحول کردن فضای اقتصادی از طریق اصلاح ساختار بودجه انجام نداد.»

حتی رهبر معظم انقلاب هم در همین باره در دیدار رمضانی خود با مسئولان ضمن تاکید مجدد برای اصلاح ساختار بودجه، به مقامات کشور فرمودند: «قرار بر این شد که در چهار ماه اوّل سال ۹۸، مجلس و دولت با همکاری [همدیگر]این مشکل ساختاری بودجه را برطرف کنند، حل کنند؛ دو ماهش گذشته، الان دو ماه بیشتر باقی نیست.»

بالاخره در بیستم خردادماه سال جاری سازمان برنامه و بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت؛ گزارش «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه» را منتشر و اعلام کرد: «چارچوب کلی برنامه اصلاح ساختار بودجه عمومی با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت ارائه شده است.»

جالب اینجاست که سازمان برنامه علیرغم انتشار این گزارش، اقدامی عملی در راستای اجرایی شدن بودجه برنداشته و صرفا در حد اعلام یک گزارش این کار را کرده بود؛ چراکه نمایندگان مجلس نسبت به رویکرد سازمان برنامه بی‌اطلاع بودند و حداقل از جزئیات اقداماتی که سازمان برنامه می‌خواست انجام دهد آگاهی نداشتند.

به همین دلیل، چند روز پیش محمد حسینی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس با انتقاد از رویکرد دولت درخصوص اصلاح ساختار بودجه گفت: «تاکنون برنامه‌ای از سوی دولت به مجلس شورای اسلامی در قالب لایحه یا سایر روش‌ها برای بحث اصلاح ساختار بودجه یا قطع وابستگی به نفت ارائه نشده است.»

اقدام در دقیقه ۹۰!

اوضاع به همین منوال ادامه داشت تا اینکه دو روز پیش محمدباقر نوبخت رئیس‌سازمان برنامه و بودجه در توئیتی، نوشت: طرح اولیه اصلاح ساختار بودجه با رویکرد قطع وابستگی به نفت پس از برخورداری از نظرات کارشناسان و نخبگان در شورای عالی هماهنگی سه قوه مطرح و کلیات آن در چهار محور و ۹ بسته اجرایی به تایید رسید.

وی در توئیتی دیگر نیز اعلام کرد: مقرر شد برنامه‌های کوتاه مدت، میان مدت، پروژه‌های و اقدامات پیشنهادی هر یک از بسته‌ها در کارگروه ویژه‌ای از سه قوه بررسی و به شورای عالی هماهنگی اقتصادی سه قوه گزارش شود. این طرح انشاءالله در جلسه غیرعلنی مجلس نیز ارائه خواهد شد.

اقدام اخیر دولت –فارغ از محتوای آن- در زمانی که حدود ۱۰ روز به پایان مهلت اصلاح ساختار بودجه باقی مانده، نشان می‌دهد دولت تصمیم به این مهمی را به روز‌های پایانی این مهلت موکول کرده و با این وصف، تا زمانی که این طرح مورد تایید قانونی قرار بگیرد و به مرحله اجرا برسد، زمان خیلی بیشتری طول خواهد کشید!

در این جهت، حسینعلی حاجی دلیگانی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس اظهار داشت: این برنامه بسیار دیر از سوی دولت به مجلس ارائه شد و این‌گونه به نظر می‌رسد که شاید عمدی در کار است که این موضوع در پایان ماه چهارم سال از سوی دولت به مجلس ارائه می‌شود تا فرصتی برای ارائه لایحه اصلاح ساختار بودجه به مجلس وجود نداشته باشد.

به هر شکل، روز گذشته جلسه غیر علنی مجلس تشکیل شد و نوبخت با تکرار سخنان قبلی خود گفت: برای اصلاح ساختار بودجه چهار محور شامل درآمد‌های پایدار که جایگزین نفت می‌شود؛ بخش هزینه‌ای که از آن به عنوان هزینه‌های کارآمد یاد می‌کنیم؛ بخش ثبات‌سازی در اقتصاد برای توسعه و نهایتاً اصلاح نهادی نظام بودجه‌ریزی کشور مشخص شد.

البته طبق گفته حاجی دلیگانی، در این برنامه‌ها تنها آمده است که فلان کار باید بشود و فلان چیز باید بررسی و فلان مشکل باید حل شود و عملا برنامه‌ای برای بودجه ۹۸ و ۹۹ دراین باره ارائه نشده است و این در حالی است که اوج مشکلات و فشار‌های اقتصادی ما در همین دو سال است.

به گزارش خبرگزاری فارس، در این باره اسدا... عباسی سخنگوی هیئت‌رئیسه مجلس هم بیان کرد: تصویب و آغاز برنامه‌های کوتاه مدت متناسب با زمان بندی ارائه شده با نقشه راه در تیر ماه سال ۹۸ و تهیه برنامه عملیاتی برنامه‌های میان مدت در شهریور ۹۸ انجام می‌شود و آغاز اجرای برنامه‌های میان مدت فروردین ۹۹ انجام می‌شود.

همان گونه که این نماینده مجلس‌اشاره کرده، اجرای این برنامه به سال جاری که فشار‌های خارجی با شدت تمام به آن وارد می‌شود، نمی‌رسد و برنامه دولت در بهترین حالت در سال آینده اجرایی خواهد شد؛ بگذریم که اگر محتوای این اصلاح ساختار برای اقتصاد کشور مفید نباشد، اجرای آن در سال آینده هم گرهی از مشکلات باز نمی‌کند.

برجسته کردن یک نکته حاشیه‌ای!

به گزارش خبرگزاری خانه ملت، نوبخت در بخش دیگری از سخنان روز گذشته خود در جلسه غیر علنی مجلس گفت: برای پایداری بودجه و تصمیمات، مقرر شد افق پیش‌بینی را برای منابع و مصارف به صورت دوساله در نظر بگیریم تا با یک اطمینان بیشتر نسبت به آینده تصمیم‌گیری داشته باشیم. این امر جز ابلاغیه مقام معظم رهبری بود که بودجه دو ساله شود.

مشخص نیست این موضوع از سوی نوبخت بر چه اساسی مطرح شده، چراکه اصل اصلاحات ساختار بودجه مربوط به شفافیت و حذف وابستگی به درآمد‌های نفتی در کنار واقعی شدن درآمد‌های دولت می‌باشد، حالا معلوم نیست یکساله یا دوساله بودن بودجه چقدر از اهمیت برخوردار است که رئیس‌سازمان برنامه و بودجه آن را مطرح کرده است.

بر همین اساس، علی لاریجانی، رئیس‌مجلس شورای اسلامی نیز با بیان اینکه بحث تدوین بودجه دو سالانه مطرح و ممکن است نکات مثبت و منفی داشته باشد، گفت: با توجه به اینکه در قانون اساسی تدوین بودجه سالانه ذکر شده، تنظیم دو سالانه آن مورد بحث است. اصل موضوع بودجه دو سالانه باید در شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه مورد بحث قرار گیرد و قوانین آن در مجلس مصوب شود.

ابهاماتی که در برنامه دولت است

بهر حال با اینکه دولت بالاخره تن به تدوین برنامه‌ای برای اصلاح ساختار بودجه داده و این کار فی نفسه امری مثبت تلقی می‌شود، اما نباید از یاد برد که در اصل، این محتوای برنامه دولت است که مشخص می‌کند برنامه مذکور کارگشا هست یا نه. موضوعی که البته سابقه دولت در این زمینه (مانند اصلاح نصف و نیمه بودجه ۹۸) قابل دفاع نیست.

چنانچه حاجی دلیگانی از جلسه غیرعلنی دیروز مجلس گفته، عادل آذر (رئیس‌دیوان محاسبات کشور) عنوان کرد که دولت برای حل مشکلات اقتصادی سراغ راحت‌ترین کار می‌رود که آن هم برداشت از صندوق توسعه ملی، برداشت از صندوق ذخیره ارزی و فروش اوراق است که این کار اقدام صحیحی نیست و باید مشکل اساسی حل شود.

البته نوبخت توضیحاتی درباره اصلاحات مدنظر دولت داده؛ با این حال، آن طور که رسانه‌ها از جزئیات برنامه دولت خبر داده اند، این برنامه چهار محور اصلاحی داشته که عبارتند از: ۱-تقویت نهادی بودجه؛ ۲-هزینه‌کرد کارا؛ ۳-درآمدزایی پایدار؛ ۴-ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار است.

هرچند نکات مذکور اهمیت بالایی در زمینه ساختار بودجه کشور دارد، اما حرف‌هایی کلی است که می‌توان با پرداختن به آن از مشکلات اصلی بودجه که ابهامات مهمی در آن‌ها وجود دارد نادیده گرفت. این ابهامات شامل بودجه غیرشفاف شرکت‌های دولتی، گسترش اوراق بدهی و قانون گذاری در بودجه می‌باشد.

اصلاحاتی بدون تغییر بودجه شرکت‌های دولتی!

بدون شک مهم‌ترین مشکل کنونی بودجه کشور، غیر شفاف بودن آن است. همین نبود شفافیت سبب شده تا منافذی در بودجه شکل گیرد که امکان فساد را به نوعی برای قانون دان‌های قانون شکن فراهم می‌کند. برای فهم دقیقتر این موضوع یادآور می‌شویم لایحه بودجه شامل «منابع عمومی» و «شرکت‌های دولتی» است که سهم شرکت‌های دولتی تقریبا سه برابر بودجه عمومی می‌باشد.

به عبارت بهتر، در حال حاضر بودجه سال ۹۸ یک تریلیون و ۷۰۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که ۴۰۷ هزار میلیارد تومان آن بودجه عمومی بوده و یک تریلیون و ۲۷۴ هزار میلیارد تومان آن بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» است!

تاسف انگیز اینکه آنچه دولت به عنوان سند بودجه منتشر می‌کند، صرفا «بودجه عمومی» بوده و خبری از جزئیات بودجه «شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک ها» نیست. به عبارت دیگر، سرنوشت حدود ۷۰ درصد حجم بودجه همواره تحت‌الشعاع بودجه عمومی قرار گرفته و ریز عملکرد آن مشخص نمی‌شود.

متاسفانه نحوه درآمد و هزینه بودجه این شرکت‌ها همانند بودجه عمومی در معرض عموم قرار نگرفته و آنچنان‌که به بودجه عمومی توجه می‌شود مورد بررسی مجلس قرار نمی‌گیرد، به همین دلیل معمولا اخبار چندانی از آن درز نمی‌کند و دست آخر مشخص نمی‌شود چه وضعیتی دارد.

در حال حاضر مشخص نیست برنامه اصولی دولت برای شفاف شدن دو سوم بودجه که رقم بسیار هنگفتی هم به شمار می‌آید، چیست؛ این بزرگترین ابهام بودجه است که متاسفانه حتی در جزئیات چهار بند اصلاحی، مورداشاره دولت هم قرار نگرفته است!

این موضوع خود جای سؤال دارد که چگونه است که مهم‌ترین پاشنه آشیل بودجه در برنامه اصلاحی دولت گم شده است! شاید مهم‌ترین گزینه اصلاحی دولت برای تغییر ساختار بودجه‌ریزی کشور شفافیت در بودجه شرکت‌های دولتی که دو سوم کل بودجه را تشکیل می‌دهد باشد.

ابهاماتی که در اصلاحات دولت هم ادامه دارد

یکی دیگر از ابهامات اصلاح بودجه بی‌توجهی به حذف قانون‌گذاری در بودجه می‌باشد. اگر نگاهی به متون منتشر شده از بودجه‌های سالانه بیندازید در همان ابتدا با حجم انبوهی از احکام قانونی که نیازمند لوایح جداگانه است مواجه می‌شوید که رسالت اصلی بودجه را زیر سؤال برده است.

نکته دیگر اینکه در اصلاحیه دولت –متاسفانه- به جای تاکید بر کم کردن انتشار اوراق بدهی که به نوعی آینده فروشی و بدهکار کردن کشور درآینده می‌باشد، بر انتشار اوراق ارزی و ریالی تاکید شده است! همان طور که بالاتر نیز از عادل آذر نقل کردیم، در واقع اوراق بهانه‌ای برای پوشش کسری‌های بودجه شده است.

این رویکرد دولت البته مسبوق به سابقه بوده و حتی غلامرضا شافعی، رئیس‌اتاق بازرگانی ایران نیز در این باره گفته بود: «دولت برای پوشش هزینه‌های غیرمتعارف و در راستای تراز کردن سند بودجه، منابعی را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه بیش از توان خود در نظر می‌گیرد که خطر عدم توازن وضع مالی دولت در سال‌های آتی را در پی خواهد داشت.»

متاسفانه در همین باره، دولت دست درازی‌های زیادی هم به صندوق توسعه ملی دارد که در اصلاح بودجه باز هم مورد غفلت قرار گرفته و انگار در بودجه اصلاح شده دولت هم استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای جبران هزینه‌ها امکان‌پذیر است! بر همین اساس، دولت برای اصلاح ساختار بودجه نباید از کنترل انتشار اوراق بدهی و محدود کردن برداشت از صندوق توسعه ملی غفلت کند.

جالب اینجاست که در بودجه ۹۸ نیز اجازه اضافه برداشت از صندوق نیز به دولت داده شده است: «بر اساس تبصره ۱ لایحه بودجه چنانچه منابع دولت از محل صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال ۹۸ کمتر از ۱۴۲ هزار میلیارد تومان شود، به دولت اجازه داده می‌شود با رعایت بند ب. ماده ۱۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه از محل ۵۰ درصد مانده منابع حساب ذخیره ارزی با لحاظ ۵۰ درصد سهم صندوق توسعه ملی نسبت به مابه‌التفاوت خالص شده اقدام کند.»

در نهایت باید اذعان کرد که هرچند حرکت در جهت اصلاح ساختار بودجه امری ضروری و حتی حیاتی محسوب می‌شود، اما اگر قرار باشد موارد مهمی مانند شفافیت یا درآمد‌های موهومی از طریق اوراق یا برداشت از صندوق توسعه ملی در این اصلاحات دیده نشود، باز هم در بر همین پاشنه خواهد چرخید.

ضمن اینکه اقدامات دیگر دولت در زمینه مالیات و یارانه‌ها که در موارد اصلاحی ذکر شده باید با همکاری دستگاه‌های مهمی، چون مجلس اصلاح شود، نه اینکه در دقیقه ۹۰ به آن‌ها مراجعه شود و از آن بدتر، برنامه‌های اصلاحی مربوط به امسال باشد نه اینکه تازه از سال بعد اجرایی شود.